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国企通过实行公司制建立现代企业制度，以《公司法》为依据，在产权明晰的基础上，建立包括股东（大）会、董事会、监事会和经理层在内的公司法人治理结构。随着现代企业制度建立，出资者所有权与企业法人财产权分离，出资人不直接干预企业的生产经营，建立和完善监事会制度为主要形式的监督体系和监督机制是建立企业硬约束机制，健全法人治理结构，防止国有资产流失，强化受托人对出资人负责，确保出资人对企业的最终控制权，实现国有资产保值增值的体制性和制度性的安排。

自1998年以来，国有企业监事会制度经历了雏形、形成、发展、成熟阶段，实践证明，国有企业监事会制度是符合我国国情、行之有效的一项制度设计。但是国企监事会制度仍然面临一些工作难点，需要不断完善工作机制，创新工作方法，不断提升监事会的履职实效。

一、国有企业监事会制度的主要发展历程

（一）雏形时期：稽察特派员制度。

1998年，全国人大九届一次会议决定建立国务院稽察特派员制度，向国有重点大型企业派出稽察特派员，代表国有资产所有者对企业行使监督权。

（二）正式形成时期：外派监事会制度。

1999年，建立健全国有企业外派监事会制度，全国人大常委会审议修订了《公司法》，国有独资公司监事会由国务院或者国务院授权的机构派出，代表国家对国有企业的经营状况和国有资产保值增值状况实施监督，并授权国务院制定国有独资公司监事会管理的相关办法。从体制和机制上加强对国有企业的监管。

（三）发展时期：监事会开展工作有了法律依据。

2000年，国务院颁布了《国有企业监事会暂行条例》（简称《条例》），为监事会开展监督检查工作提供了法律依据。《条例》规定国有企业监事会主要职责是检查企业贯彻执行有关法律、行政法规和规章制度的情况；检查企业财务、验证企业财务会计报告的真实性、合法性；检查企业的经营效益、利润分配、国有资产保值增值、资产运营等情况；检查企业负责人的经营行为，并对其经营管理业绩进行评价，提出奖惩任免建议。

（四）成熟时期：明确归口，实践全过程监督。

2003年，国有企业监事会划转归国资委管理，依据《条例》赋予的职责和权利，紧紧围绕出资人监督的需要，深入企业开展监督检查。积极探索，创新监督方式，丰富监督内容，拓展“听、看、查、询”监督手段，促进工作成果运用，深化过程监督。积极实践行政监督向出资人监督、财务监督向综合监督、纠错性监督向保健性监督、事后监督向全过程监督的转变。

在全过程监督中，监事会监督工作要求做到事前列席企业相关会议，了解重大决策的研究、论证、决策过程，事中听取企业负责人和有关部门对企业的财务、资产、经营管理等情况汇报以及企业职工的情况反映和意见，查阅必要的财务及经营管理资料，现场调查执行情况，事后检查财务报告，验证经营结果。发现问题，及时向出资人报告，随时向企业反馈。

通过卓有成效的监督，监事会不仅基本摸清了企业的家底，揭示了企业存在的诸如资产损益不实、主营业务不突出、投资担保违规、财务管理薄弱等问题和风险，为完善国有资产监管制度提供了可靠的材料和建议，为企业加强管理、堵塞漏洞、规避风险提供了强有力的外在动力。同时，也强化了企业负责人的自律意识。

国有企业监事会制度建立以来，监事会对维护国有资产安全，促进国资监管有的放矢开展工作，促进企业改善经营管理，发挥了重要的作用。

由于国企改革的复杂性和渐进性及监事会监督工作存在的原生性不足，使得监事会工作不可避免的遇到一些问题，一定程度制约了监事会工作的开展。

二、监事会工作的难点

第一，国有企业监事会工作定位不是很明确，不利于监事会职责的落实。

《条例》明确国有企业监事会是独立于企业之外、政府派出的监督机构，与企业是监督与被监督的关系，监督对象为企业法人和企业负责人，监督工作的主要任务是资产安全和保值增值，事后查错，报告是其核心，服务对象主要是派出机构。

2005年修订后的《公司法》赋予监事会更大的职权和更大的责任，除了该法规定三项基本职权外，行使国务院规定的其他职权，但《条例》没有进行修订完善，导致国有企业监事会工作定位不明确，致使工作开展起来面临一些障碍。

第二，监事会法定职权相对监督对象偏小，缺乏必要的实施手段和保障制度。

《公司法》规定国企监事会检查公司的财务；对董事、经理执行公司职务时违反法律、行政法规、公司章程或者股东会决议的董事、高级管理人员提出罢免的建议；当董事和经理的行为损害公司的利益时，要求董事和经理予以纠正；以及国务院规定的其他职权等种种职权，却没有明确强势董事、高级管理人员对监事会监督不配合、不按要求纠正的制裁条款。也没有明确监事会在公司监督体系中的主导地位，与董事会监督、内审监督的关系如何，监督手段有限。导致监事会监督工作实效有限。

第三，受国企改革进度及深度的不同和分权制衡的公司治理文化还很淡薄的影响，公司法人治理结构的制度和机制尚存在一定的不足，在一定程度上制约了监事会工作的开展。

三、监事会有效开展工作的方法

第一，依据《公司法》，有效作为，最大限度保障出资人的利益。

监事会是企业法人治理结构的组成部分，《公司法》规定了监事会的部分职权和运作方式，明确其核心任务是监督、制衡董事会和经营层、维护出资人利益。监事会应开展全过程的监督工作，按照监管工作需要，实施有目的的监督检查，解决出资人信息不对称问题；在监督、制衡董事会和经营层时，也要向董事和高级管理人员提示风险，纠正不当行为，为企业持续健康发展保驾护航，促使出资人利益最大化。

第二，通过《公司章程》依法确定监事会的职责和任务，细化监事会职责边界，明确监事会监督权与董事会监督权以及企业内部监督机构的工作关系，使监督权力与监督职责相匹配，保障监事会有效履职。

1.规定企业要健全信息管理制度，将监事会纳入企业经营管理信息流转环节，监事享有董事、高级管理人员的信息获取权。

2.规定监事会在企业监督体系中的主导地位，统领企业内部监督资源，整合企业内部监督检查资源，拓展监督手段，有效发挥监督合力。

3.赋予监事会对独立董事的提名权和对财务、审计部门负责人任用的否决权，以提高独立董事的独立性和财务、审计部门工作的客观性。

4.赋予监事会审慎使用对重大事项的特别否决权，实时维护出资人权益。

第三，进一步规范监事会的工作制度，深化监督成果的运用。

加强监事会对企业整改的跟踪落实力度。监事会通过下发建议函、提醒函、建议书等方式要求企业对检查发现的问题限期整改，还需加强后续的跟踪落实，通过再评估工作，直到企业整改工作完全到位为止。

第四，以公正独立的原则开展工作，坚定履行对出资人负责的使命。

监事会受出资人委托，代表出资人负责监督董事和经理人员行为及其业绩。独立是监事会的灵魂，不仅是形式上的独立，更重要的是实质上的独立。只有坚持公正和独立的原则，才能保证监督检查结果的客观性和公正性，才能达到促进国有资产保值增值的目的。

监事会在国有企业发展中发挥着重要作用，随着国企改革不断深化，随着外部市场环境日益复杂化，监事会需要与时俱进，进一步加强职能建设，不断改进和创新工作方法，切实提升履职实效，充分发挥出资人在公司治理中的作用，推动国有企业的持续发展和壮大。